Tribunal de Justiça

Artigo: Reflexões sobre o Justiça em Números

Agosto tem se tornado mês de alta expectativa no meio jurídico com a publicação do Justiça em Números (JN) pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Desconheço no mundo – falando sério mesmo – um instrumento tão efetivo em termos de publicidade de estatísticas judiciárias quanto o JN.

O Justiça em Números é relevante, tem uma longa série histórica (desde 2009), é abrangente em termos de áreas contempladas (financeira, litigância, pessoal, produtividade e celeridade) e na granularidade de análises (instâncias, lotações, fases processuais e áreas). Tem regras e memórias de cálculo claras e objetivas e um processo de validação e higienização de dados recebidos dos Tribunais. O JN tem inclusive indicadores construídos de forma bastante sofisticada, como é o caso do IPC-Jus, que usa uma técnica de Data Envelopment Analysis (DEA) e tem o código disponibilizado em R!

O relatório publicado tem um alto nível, tanto em termos de conteúdo quanto de apresentação gráfica. E os painéis de business intelligence disponibilizados, também são excelentes. Pode melhorar? Pode. Poderíamos ter classes e assuntos processuais, períodos mais curtos que o anual, cortes geográficos além do Estadual. Mas o que já existe é motivo de comemoração para pesquisadores e interessados no assunto.

Isso me faz refletir no quanto o CNJ é bom nesse tipo de mobilização e quão bem cabem na vida real suas prerrogativas de: garantia de alinhamento estratégico, de precisão no diagnóstico da realidade do Judiciário e de fomento à interação e à troca de experiências entre os Tribunais. Se os colegas do CNJ me permitirem uma dica, peço que foquem cada vez nesses pontos. Os Tribunais querem e precisam de ajuda para conhecer as melhores práticas de outros Tribunais. Eles precisam de ajuda para homogeneizar e uniformizar a contabilização dessas estatísticas, tanto em termos de coleta quanto de sua interpretação. E precisam de ajuda para que seus sistemas – sim, os sistemas que eles escolham utilizar – se comuniquem de forma mais fluida entre eles. Eles clamam por padrões de interoperabilidade.

Aqui na Softplan a gente devora esses números como se não houvesse amanhã. Elaboramos relatórios detalhados e os compartilhamos com nossos clientes, colegas e com o mundo aqui por meio do SAJ Digital. Exploramos análises comparativas entre Tribunais similares e com a média dos resultados de cada porte. Extrapolamos as séries históricas para simular cenários futuros e identificamos cases e boas práticas para análises mais aprofundadas. E, claro, também aproveitamos para correlacionar resultados com o uso de recursos e funcionalidades do nosso SAJ, capturamos oportunidades de melhorias e novas implementações.

Os resultados do Justiça em Números rendem discussões internas, especificação de novas soluções, linhas de código, reuniões, visitas técnicas e mudanças regimentais em Tribunais. Enfim, é um material muito rico.

Compartilho aqui algumas reflexões preliminares. Lembrando que vamos falar sobre Justiça Estadual. E antes de começar, já adianto que essas reflexões têm um viés pró-Judiciário. Não tem jeito. Estamos nesse mundo há 30 anos e conhecendo os competentes e abnegados profissionais que interagimos nos Tribunais, não tem como não admirar e ter empatia com esse nobre, porém duro e muitas vezes inóspito trabalho.  

Vamos lá – e já antecipo que é textão!

Casos pendentes e baixados

A melhor notícia do Justiça em Números é a sustentação da queda do volume de casos pendentes. Em 2019, a Justiça Estadual tinha 61,2 milhões de processos pendentes. É muito? Sim. Mas é 2,7% menor que o volume de 2018 e 3,4% menor que o de 2016. Em alguns Tribunais esse volume chegou a cair mais de 10% em relação a 2018.

Aqui cabe um destaque à consistente queda de 4,1% (tanto em relação a 2016 quanto a 2018) no volume dos pendentes de execução fiscal, que correspondem a 41,7% de todos os processos pendentes.

O volume de processos baixados de execução fiscal foi o que mais cresceu entre os tipos de processos. Os 41,8 milhões de baixados de 2019 são 64% acima do volume de 2016 e 31% acima do volume de 2018. Os processos de execução fiscal merecem um artigo separado para discutir de forma mais crítica a responsabilidade e papel do Judiciário em sua gestão. O fato é que esse é um tipo de processo que demanda poucas capacidades e habilidades jurídicas na acepção da palavra. A tramitação de uma execução fiscal é muito intensiva em tarefas de cunho repetitivo e burocráticas e pouco intensiva em atividades mais cognitivas, de natureza intelectual.

Os Tribunais que mais obtiveram sucesso na tramitação de processos de execução fiscal foram aqueles que mais desprenderam esforços em: (a) negociações com Procuradorias Jurídicas Estaduais e Municipais para uniformizar procedimentos e regras; (b) implementação de soluções tecnológicas para melhorar os procedimentos de higienização de endereços e de interações com os sistemas de penhora online; (c) aplicação de normas, procedimentos e orientações que permitissem às unidades judiciais extinguirem processos que notadamente não tem solução.

Atendimento à demanda

O indicador que demonstra de forma mais direta e objetiva a capacidade da Justiça em atender, de forma efetiva, a demanda da sociedade por mediação de um conflito é o IAD (Índice de Atendimento à Demanda). Ele divide a quantidade de processos baixados frente aos entrados em um ano. Ou seja, quando ele é acima de 1, quer dizer que a Justiça conseguiu baixar mais processos dos que entraram. Ele também vem crescendo de forma consistente nos últimos 4 anos. O resultado de 1,21 em 2019 é 17% superior ao de 2016 e 9% superior ao de 2018. Comparando com 2016, o IAD foi superior a 1 e cresceu em praticamente todos os tipos de processo: 22% no primeiro grau, 13% no segundo grau, 37% na fase de execução do primeiro grau, 8% em Juizados Especiais e 58% em processos de execução fiscal. O maior destaque, no entanto, fica para o significativo IAD de 1,32 da fase de conhecimento (15% superior ao de 2016).

A fase de conhecimento, como sempre destacado pelo CNJ é a fase que mais demanda atividades intensiva em conhecimento, tanto para gabinetes quanto para varas. É nessa fase onde as partes expõem seus pedidos, contra razões, argumentos, provas e o magistrado julga. A fase de conhecimento é que a melhor demonstra a capacidade eminentemente técnica e jurídica de uma unidade judicial.

Outro indicador que invariavelmente é apresentado de forma complementar ao IAD é a taxa de congestionamento. Essa taxa mede a vazão com que os processos que tramitaram em determinado ano são encerrados. Ela vai sempre de 0 a 100% e quanto mais próximo de 100%, mais congestionada estará a unidade e o Tribunal. Como ela considera os processos pendentes em seu cálculo, sua melhora é mais lenta que o IAD. No entanto percebe-se claramente seu viés de baixa de 2016 para cá. A taxa de 71% em 2019 é 6,3% menor que a de 2016 e 4,1% menor que a de 2018. A taxa atual indica que 71% dos processos que tramitaram em 2019 seguirão tramitando em 2020; ou de forma alternativa, que 29% dos processos que tramitaram em 2019 foram baixados em 2019. Para quem chegou até aqui, não é surpresa dizer que as maiores taxas de congestionamento estão em processos na fase de execução no primeiro grau, com 84,2% (mesmo assim, 5,3% menor que a taxa de 2016) e execução fiscal, 86%.

Como já falamos sobre processos pendentes e baixados, cabe uma breve análise sobre a demanda de casos novos. Ela também é crescente na Justiça. Aqui também caberia um artigo separado para discutir se ela é crescente porque a percepção de Justiça aumentou, ou se a litigância é uma questão de cultura no Brasil (principalmente a motivada por Governos). O fato é que os 20,66 milhões de casos novos em 2019 estão 5,8% acima do patamar de 2016 e 4,3% acima de 2018. A boa notícia é que 88,3% desses novos casos entraram na Justiça de forma eletrônica, e não em papel. Esse percentual é 27% acima do volume de casos novos eletrônicos entrados em 2016 (65,5%).

Força de trabalho

Não dá para ir muito longe aqui no artigo sem falar sobre as pessoas. Os profissionais que compõem os Judiciários Estaduais. Todos esses avanços foram alcançados com praticamente a mesma quantidade de pessoas. A força de trabalho total na Justiça Estadual em 2019 foi de 302 mil profissionais, apenas 1,18% acima dos 298 mil de 2016 e com 646 menos profissionais que 2018. Desse grupo, destacamos os 11,5 mil magistrados e os 137 mil servidores que atuam diretamente nas atividades fim de prestação jurisdicional, praticamente a mesma quantidade de 2016 (menos de 1% de alteração para menos).

Nessa questão de pessoal, é bastante interessante a forma como esses profissionais são distribuídos em lotações por competência e localização geográfica. Por exemplo, a quantidade de magistrados em Juizados Especiais cresceu 16% nos últimos 4 anos. A relação de servidores por magistrado se manteve estável na casa de 11 servidores/magistrado. Em Juizados Especiais, no entanto, a relação caiu 16% de 7,4 para 6,2. Enquanto isso a quantidade de juízes leigos, que são profissionais contratados de forma temporária e que têm a prerrogativa de submeter sentenças para homologação de magistrados em Juizados Especiais, cresceu 5%.

É bastante justo que os Tribunais se debrucem sobre a questão da efetividade do uso de juízes leigos, tanto em termos financeiros como qualitativos. E vale a pena explorar também mais detalhadamente os resultados individuais dos Tribunais com maiores índices de produtividade e analisar como a força de trabalho de servidores e magistrados está distribuída.

Volume

Quando se fala em qualidade da prestação jurisdicional (considerando aqui que a celeridade faz parte desse conceito), certamente o volume de processos por profissional é uma variável bastante relevante. O Justiça em Números possui um indicador chamado carga de trabalho, que mede exatamente isso.

A carga de trabalho média de magistrados, ou seja, a quantidade de processos pendentes dividida pela quantidade de magistrados, em 2019 foi de 7.715 processos por magistrado. Isso mesmo, cada magistrado na Justiça Estadual tem, em sua fila virtual de trabalho ou estante física, mais de 7 mil processos para lidar. Essa relação cresceu 4% de 2016 a 2019, exatamente o mesmo aumento observado no caso da carga de trabalho de servidores, que foi de 646 processos por servidor em 2019. A expressão de que é “humanamente impossível” produzir com uma carga de trabalho nesse patamar não se aplica à Justiça Estadual.

Precedentes

Aqui vale uma pausa para mencionarmos alguns bons incentivos que o CNJ oferece aos Tribunais Estaduais para minimizar o efeito de uma carga de trabalho tão alta. O CNJ vem se instrumentalizando para dar força a dois importantes mecanismos que tiveram bastante destaque no Novo Código de Processo Civil de 2015.

O primeiro deles é a questão dos precedentes (Recursos Repetitivos, Repercussão Geral e Incidentes de Resolução de Demandas Repetitivas, entre outros). Existem hoje mais de 3 mil temas de precedentes instaurados por Tribunais Superiores e segundas instâncias de Tribunais Estaduais, Federais e Trabalhistas. Esse instrumento, quando bem operacionalizado, representa uma situação de ganha-ganha-ganha para todos os envolvidos. Para as partes, garante o princípio da isonomia, uma vez que processos semelhantes terão decisões semelhantes. Para as unidades judiciais, minimiza o esforço cognitivo em processos que tratam de questões pacificadas ou em processo de pacificação por um Tribunal Superior. E para as instâncias superiores, reduz o volume de recursos que não precisam mais chegar até elas.

Os Tribunais têm investido na adoção de tecnologias de Inteligência Artificial, com aplicação de técnicas de Processamento de Linguagem Natural, para sugerir, considerando questões semânticas, a vinculação de processos aos precedentes. O resultado dessas iniciativas ainda não foi materializado em números, porém seu potencial é indiscutível. Para quem quiser estudar mais esse assunto, sugiro conhecer a LEIA, Inteligência Artificial desenvolvida pela Softplan.

De 2016 a 2019, o percentual de processos suspensos (independentemente se foi por sobrestamento ou não) cresceu 27%, chegando a 13,8% em 2019. Em uma consulta hoje (05/09/2020) no painel do Banco Nacional de Demandas Repetitivas, existem 1,53 milhão de processos sobrestados na Justiça Estadual. Ou seja, apenas 2,5% do total de pendentes.

O Justiça em Números não tem ainda um indicador para aferir a quantidade de sentenças em que uma tese firmada de um precedente foi aplicada. Existe apenas a indicação do volume de processos sobrestados em determinado momento. Lembrando que enquanto um tema não tenha uma tese firmada transitada em julgado, os processos vinculados a ele devem estar sobrestados e suspensos. Inclusive, para incentivar o uso desse instrumento, o CNJ tem permitido deduzir o volume de processos suspensos em diversos indicadores, como o IPC-Jus e a taxa de congestionamento líquida.

Autocomposição

Outro incentivo do CNJ oriundo do CPC é a autocomposição. O próprio relatório do Justiça em Números dá bastante destaque a esse assunto e admite que, apesar de constituir uma política permanente de 2006, “ainda apresenta lenta evolução”.

O índice de conciliação mede o percentual de decisões e sentenças do tipo homologação de acordo frente ao total de decisões e sentenças terminativas proferidas no ano. Pelo que os números do JN indicam, não são considerados nessa classe os processos categorizados como Reclamação Pré-Processual, que devem ser considerados como procedimentos e não processos. Para o cálculo aferido no ano de 2020, o CNJ indica uma série de mudanças que irão afetar a metodologia de aferição do índice, justamente para contabilizar outras nuances que não são representadas no índice atual.

Comparando com 2016, o índice de 2019 na verdade regrediu 14%, chegando a apenas 11,3%. Nos Juizados Especiais, onde pela natureza do processo judicial a conciliação poderia se constituir quase como uma regra, esse percentual chegou a 20,5%, também 2,8% inferior ao observado em 2016.

Além da questão procedimental apontada acima, cabe uma discussão mais profunda para fomentar um amplo movimento nacional, envolvendo o amplo espectro de partícipes no processo, a favor da autocomposição. Os mecanismos legais já existem, incluindo princípios processuais como o da cooperação. Falta sensibilizar e engajar.

IPM e IPS

Voltando à leitura dos indicadores do Justiça em Números, tendo parado na carga de trabalho, vamos falar de produtividade de magistrados e servidores. O IPM (Índice de Produtividade de Magistrados) mede a quantidade de processos baixados por magistrado. Em 2019 ele atingiu o significativo volume de 2.171 processos por magistrado. Esse número é 24% superior a 2016 e 15,5% acima do observado em 2018. Se considerarmos que existem em torno de 220 dias úteis na Justiça por ano, estamos falando de praticamente 10 processos baixados por dia.

Lembrando que processo baixado é diferente de processo sentenciado. Se considerarmos as sentenças, a média cai para 1.987 sentenças por magistrado. Esse é um dado interessante, pois o “normal” seria termos sempre e inevitavelmente uma sentença (que é uma decisão terminativa) por uma baixa.

O índice de produtividade dos servidores (IPS) segue a mesma tendência e comportamento do IPM. Em 2019 ele foi de 144 processos encerrados por servidor, o que é 26% superior ao IPS de 2016 e 14% acima do de 2019.

Voltando à questão da sentença e baixa, o rito processual apresenta algumas nuances e aqui é um ponto que poderia ser objeto de uma normatização ou orientação mais específica do CNJ. Além da consideração da questão temporal advinda dos prazos recursais legais e de trânsito em julgado, existem diversas questões procedimentais que os Tribunais fazem uso para baixar processos de forma administrativa. Dado o alto nível de congestionamento das unidades judiciais e a grande quantidade de processos físicos que permaneceram físicos e outros que foram digitalizados e entrados nos sistemas eletrônicos, é normal que os dados de alguns processos não reflitam fielmente o conteúdo de suas peças. Muitos processos pendentes já atendem aos requisitos de baixa ou até mesmo já foram baixados, mas permanecem “contabilmente” como pendentes. O significativo crescimento da quantidade de processos baixados em 2019, pode ser um indicativo de que alguns Tribunais têm realizado essas ações de saneamento e higienização de dados de forma estruturada e estratégica, o que impactou significativamente seus resultados. E isso é bom! Os números precisam estar cada vez mais condizentes com a realidade.

Tempo de tramitação

Outro pilar de uma Justiça efetiva, além da produtividade, é a celeridade. Parafraseando o grande Rui Barbosa, “Justiça atrasada não é Justiça”. O número nu e cru do Justiça em Números dos tempos de duração dos processos é bastante negativo. A duração média dos processos encerrados em 2019 foi de 1.350 dias, ou 3 anos e 7 meses. Nos processos de execução fiscal, essa duração média chegou a 2.848 dias. Para casos de conhecimento, a duração média aferida em 2019 foi de 1.321 dias, enquanto o tempo em Juizados Especiais foi de 588 dias.

A base de dados do JN tem um indicador de duração que utiliza a mediana, que é mais adequada que a média para esse tipo de análise. No entanto, ela não está preenchida ainda. Imagino que esse é um indicador bastante difícil de ser extraído dos sistemas de alguns Tribunais. Como esse indicador é relativamente novo e ainda apresenta muitos valores ausentes, não vou me aprofundar muito em sua análise. É importante pontuar que é recomendável que esse indicador seja analisado de forma conjunta com o cumprimento da Meta 2. Essa meta determina que os Tribunais Estaduais devem identificar e julgar, até 31/12/2019, 80% dos processos distribuídos até 31/12/2015 no primeiro grau e 31/12/2016 no segundo grau, de diversos períodos de tramitação.

Esse indicador do tempo de tramitação, portanto, leva em conta a estratégia desenhada para cada Tribunal para o alcance desta meta.

Despesas e receitas

Deixei os indicadores financeiros intencionalmente por último, pois apesar de economista, reconheço que para essa análise teria que trazer à tona temas afeitos a questões administrativas e previdenciárias específicas de cada Estado. Também sei que existem discussões acaloradas sobre remuneração e benefícios, principalmente de magistrados, que fogem do escopo a que esse artigo se propõe. Vamos à uma discussão mais simples, no entanto, com o devido reconhecimento de que vale a pena sim discutir e questionar os gastos de Tribunais sob uma perspectiva de responsabilidade fiscal e moralidade dos gastos públicos.

O Justiça em Números indica que os indicadores financeiros referentes aos anos anteriores foram corrigidos conforme o IPCA, o que elimina o efeito da inflação.

As despesas totais das Justiças Estaduais totalizaram R$ 57,33 bilhões em 2019. Esse é um valor 19% superior ao observado em 2016. A representatividade das despesas com recursos humanos frente a esse total se manteve constante nesse período, com 89% dos gastos sendo da natureza de pessoal. As despesas relacionadas a investimentos e manutenções de tecnologia da informação se mantiveram constantes no período, equivalendo a 2,3% das despesas totais.

Analisando-se especificamente as despesas assignadas aos magistrados (incluindo pessoal, encargos, benefícios e outras despesas indenizatórias e indiretas), houve um crescimento de 7% no período de 2016 a 2019, quando ele atingiu o valor de R$ 629,3 mil por ano por magistrado. Esse aumento foi mais acentuado nas despesas por servidor, com o valor de R$ 161,9 mil por ano por servidor, 15% acima do observado em 2016.

Como uma proporção do PIB de seus respectivos Estados, o crescimento das despesas foi menos significativo. Em 2019 a relação despesas/PIB foi de 0,83%, tendo crescido 7,9% desde 2016. Já em relação ao volume de processos baixados, essa relação é decrescente. Em 2019, a despesa total por processo baixado foi de R$ 2,29 mil por processo, um valor 3,8% inferior ao observado em 2016.

Sob a ótica das receitas, as mudanças de 2016 a 2019 foram mais significativas. A arrecadação dos Tribunais em 2019 decorrentes de receitas de execução fiscal, custas, emolumentos e outras rubricas foi de R$ 35,93 bilhões, o que equivalente a um aumento de 115% desde 2016. Com esse comportamento, a relação de receitas geradas pelas despesas praticamente dobrou, chegando a 62,7% em 2019.

Conclusão

Percebam que as análises que fiz aqui foram meramente descritivas, praticamente uma leitura e interpretação dos resultados oficiais. Os dados do Justiça em Números permitem análises bem mais complexas e sofisticadas. A partir dessa rica série de dados, é possível usar métodos estatísticos de predição de eventos, simulação de cenários e encontrar correlações e relações de causa e efeito entre variáveis, não perceptíveis a olho nu. Mas esse é um assunto para outro artigo!